行政指導の限界と救済｜中止等の求めを解説

はじめに｜行政指導は「処分」ではないが重要

行政指導は、法的拘束力を持たない事実上の行為であり、行政処分（行政行為）とは異なります。しかし、実務上は行政指導が事実上の強制力を持ち、相手方が従わざるを得ない状況に追い込まれることも少なくありません。

行政手続法は、行政指導に関する一般原則を定めるとともに、2014年（平成26年）改正により中止等の求め（第36条の2）と処分等の求め（第36条の3）という新たな救済手段を導入しました。

行政書士試験では、行政指導の定義、一般原則、方式、そして中止等の求め・処分等の求めの制度が繰り返し出題されます。本記事では、行政手続法第32条から第36条の3までを網羅的に解説します。

行政指導の定義｜行政手続法第2条第6号

行政指導とは、行政機関がその任務又は所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって処分に該当しないものをいいます（行政手続法第2条第6号）。

行政指導　行政機関がその任務又は所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為又は不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって処分に該当しないものをいう。 ― 行政手続法 第2条第6号

行政指導の特徴

1. 法的拘束力がない: 相手方に法的義務を課すものではない
2. 処分ではない: 行政事件訴訟法上の取消訴訟の対象とならないのが原則
3. 相手方の任意の協力に基づく: 強制することはできない
4. 事実上の影響力が大きい: 行政庁の意向に逆らうことが事実上困難な場合がある

行政指導の一般原則（第32条）

任意性の原則

行政指導の最も重要な原則は、相手方の任意の協力によってのみ実現されるべきものであるということです。

行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、いやしくも当該行政機関の任務又は所掌事務の範囲を逸脱してはならないこと及び行政指導の内容があくまでも相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであることに留意しなければならない。 ― 行政手続法 第32条第1項

不利益取扱いの禁止

行政指導に従わなかったことを理由として不利益な取扱いをしてはなりません（第32条第2項）。

行政指導に携わる者は、その相手方が行政指導に従わなかったことを理由として、不利益な取扱いをしてはならない。 ― 行政手続法 第32条第2項

この規定は、行政指導の任意性を実効的に担保するためのものです。

申請に関連する行政指導（第33条）

申請の取下げ・内容の変更を求める行政指導

申請の取下げ又は内容の変更を求める行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、申請者が当該行政指導に従う意思がない旨を表明したにもかかわらず当該行政指導を継続すること等により当該申請者の権利の行使を妨げるようなことをしてはなりません（第33条）。

申請の取下げ又は内容の変更を求める行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、申請者が当該行政指導に従う意思がない旨を表明したにもかかわらず当該行政指導を継続すること等により当該申請者の権利の行使を妨げるようなことをしてはならない。 ― 行政手続法 第33条

品川マンション事件との関連

最高裁判例（最判平成5年2月18日・品川マンション事件）では、建築確認申請に対して行政指導が行われ、申請者が行政指導に従わない意思を明確に表示しているにもかかわらず、確認処分を留保し続けたことが違法とされました。第33条はこの判例の趣旨を立法化したものといえます。

許認可等の権限に関連する行政指導（第34条）

許認可等をする権限又は許認可等に基づく処分をする権限を有する行政機関が、当該権限を行使することができない場合又は行使する意思がない場合においてする行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、当該権限を行使し得る旨を殊更に示すことにより相手方に当該行政指導に従うことを余儀なくさせるようなことをしてはなりません。

許認可等をする権限又は許認可等に基づく処分をする権限を有する行政機関が、当該権限を行使することができない場合又は行使する意思がない場合においてする行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、当該権限を行使し得る旨を殊更に示すことにより相手方に当該行政指導に従うことを余儀なくさせるようなことをしてはならない。 ― 行政手続法 第34条

つまり、「従わなければ許可を取り消すぞ」といった示唆をすることで、行政指導に事実上の強制力を持たせることは禁止されています。

行政指導の方式（第35条）

明示すべき事項

行政指導に携わる者は、その相手方に対して、以下の事項を示さなければなりません（第35条第1項）。

1. 当該行政指導の趣旨
2. 当該行政指導の内容
3. 当該行政指導の責任者

書面の交付

行政指導が口頭でされた場合において、その相手方から書面の交付を求められたときは、当該行政指導に携わる者は、行政上特別の支障がない限り、これを交付しなければなりません（第35条第2項）。

前項に規定する事項を記載した書面の交付を求められたときは、当該行政指導に携わる者は、行政上特別の支障がない限り、これを交付しなければならない。 ― 行政手続法 第35条第2項

注意: 行政指導は原則として口頭でも書面でも可能です。書面の交付は相手方の求めがあった場合に義務となります（行政上特別の支障がある場合を除く）。

複数の者を対象とする行政指導（第36条）

同一の行政目的を実現するため一定の条件に該当する複数の者に対し行政指導をしようとするときは、行政機関はあらかじめ事案に応じ行政指導指針を定め、かつ、行政上特別の支障がない限り、これを公表しなければなりません。

中止等の求め（第36条の2）｜2014年改正の目玉

制度の趣旨

中止等の求めは、2014年改正で新設された制度です。法令に違反する行為の是正を求める行政指導が行われた場合に、その相手方が行政指導の中止や内容の変更を求めることができるようにしたものです。

要件

中止等の求めができるのは、以下の要件を満たす場合です（第36条の2第1項）。

1. 法令に違反する行為の是正を求める行政指導であること（その根拠となる規定が法律に置かれているものに限る）
2. 当該行政指導の相手方が、当該行政指導が当該法律に規定する要件に適合しないと思料するとき

手続き

• 相手方は、行政指導をした行政機関に対し、行政指導の中止その他必要な措置をとることを求めることができる
• 申出は書面で行わなければならない
• 申出書には、行政指導の内容、行政指導の根拠となる法律の条項、行政指導が要件に適合しないと思料する理由等を記載する

行政機関の対応

行政機関は、申出があったときは、必要な調査を行い、当該行政指導が当該法律に規定する要件に適合しないと認めるときは、当該行政指導の中止その他必要な措置をとらなければなりません（第36条の2第3項）。

注意: 行政機関には調査義務がありますが、中止等の措置をとるかどうかは調査結果次第です。申出があれば自動的に行政指導が中止されるわけではありません。

処分等の求め（第36条の3）｜もう一つの新制度

制度の趣旨

処分等の求めも2014年改正で新設されました。法令に違反する事実がある場合に、何人も行政庁に対して処分又は行政指導を行うことを求めることができる制度です。

要件

1. 法令に違反する事実がある場合
2. その是正のためにされるべき処分又は行政指導がされていないと思料するとき
3. 当該処分又は行政指導をする権限を有する行政庁又は行政機関に対して申出をする

中止等の求めとの比較

重要ポイント: 中止等の求めは行政指導の「相手方」しかできませんが、処分等の求めは「何人も」行うことができます。第三者も法令違反の是正を求めることが可能です。

行政指導と取消訴訟｜判例の動向

原則：行政指導は処分ではない

行政指導は法的拘束力を持たない事実行為であるため、原則として取消訴訟の対象（処分性）は認められません。

例外：処分性が認められた判例

しかし、最高裁は一定の場合に行政指導に類似する行為の処分性を認めています。

医療法に基づく病院開設中止勧告（最判平成17年7月15日）: 医療法に基づく病院開設中止の勧告について、勧告に従わない場合には保険医療機関の指定を受けられなくなるという仕組みがあることから、勧告が実質的に病院開設を断念させる効果を持つとして、処分性を認めました。

この判例は、行政指導の形式をとっていても、法的仕組み全体の中で見れば処分と同様の効果を持つ場合があることを示しています。

試験での出題ポイント

1. 行政指導は任意の協力が前提: 従わなかったことを理由とする不利益取扱いは禁止
2. 方式は口頭でも可: ただし書面交付の求めがあれば原則応じる義務あり
3. 中止等の求めは「相手方」のみ: 処分等の求めは「何人も」可能
4. 両制度とも書面による申出が必要: 口頭での申出は不可
5. 行政指導の処分性: 原則否定だが、法的仕組み全体から判断する判例あり
6. 申請に関連する行政指導: 従わない意思を表明した場合に継続は不可（第33条）

まとめ

行政指導は法的拘束力のない事実行為ですが、行政手続法は任意性の原則（第32条）、申請関連の制限（第33条）、権限濫用の禁止（第34条）、方式の規定（第35条）によってその適正化を図っています。

2014年改正で導入された中止等の求め（第36条の2）と処分等の求め（第36条の3）は、行政指導に対する救済手段として重要です。特に、中止等の求めの申出権者は「相手方」に限られるのに対し、処分等の求めは「何人も」できる点が大きな違いです。

行政指導に関する条文と判例は試験で頻出ですので、各条文の要件と趣旨を正確に理解しておきましょう。