国家賠償法1条を徹底解説｜公務員の不法行為と国の責任
国家賠償法1条（公権力の行使に基づく損害賠償）を徹底解説。要件（公務員・職務行為・故意過失・違法性・損害・因果関係）と重要判例を整理します。
国家賠償法は、行政書士試験の行政法科目において毎年1〜2問が出題される重要法律です。中でも1条は「公権力の行使に基づく損害賠償」を定める中核規定であり、6つの要件と重要判例の正確な理解が求められます。本記事では、国家賠償法1条の全体像を条文・判例とともに徹底的に整理します。
国家賠償法の全体像
国家賠償法は、わずか6条の短い法律ですが、行政活動によって生じた損害の賠償について定める極めて重要な法律です。
国又は公共団体の公権力の行使に当る公務員が、その職務を行うについて、故意又は過失によつて違法に他人に損害を加えたときは、国又は公共団体が、これを賠償する責に任ずる。
― 国家賠償法 第1条1項
国家賠償法の構成
憲法17条との関係
国家賠償法は、憲法17条を具体化する法律です。
何人も、公務員の不法行為により、損害を受けたときは、法律の定めるところにより、国又は公共団体に、その賠償を求めることができる。
― 日本国憲法 第17条
憲法17条は国家賠償請求権を保障する規定であり、国家賠償法はこの憲法上の権利を具体的に実現するために制定された法律です。明治憲法下では「国家無答責の法理」により国の賠償責任が否定されていましたが、現行憲法の下では国家賠償請求権が憲法上の権利として保障されています。
国家賠償法1条1項の6つの要件
国家賠償法1条1項に基づく損害賠償請求が認められるためには、以下の6つの要件をすべて満たす必要があります。
要件1：「公務員」の意味
国家賠償法1条の「公務員」は、国家公務員法や地方公務員法上の公務員に限定されません。公権力の行使を委託された者も広く含まれます。
- 正規の公務員（国家公務員・地方公務員）
- 非常勤職員・臨時職員
- 公権力の行使を委託された私人（例：指定確認検査機関の建築主事に代わる者）
重要判例: 指定確認検査機関による建築確認事務について、最判平成17年6月24日は、建築確認事務は建築主事の事務であり、指定確認検査機関による建築確認も地方公共団体の公権力の行使にあたるとしました。
要件2：「公権力の行使」の範囲
「公権力の行使」の意味については、学説上争いがありますが、判例は広義説を採用しています。
広義説によれば、以下の行為も「公権力の行使」に含まれます。
- 規制権限の不行使（行政の不作為）
- 公立学校における教育活動
- 公立病院における医療活動（ただし判例は分かれる）
- 行政指導
国家賠償法1条1項の「公権力の行使」には、行政指導のような非権力的行政活動は含まれない。○か×か。
要件3：「職務を行うについて」（職務行為性）
判例は、職務行為性の判断について外形標準説を採用しています。
公務員が主観的に権限行使の意思をもってした場合にかぎらず自己の利をはかる意図をもってした場合でも、客観的に職務執行の外形をそなえる行為をしてこれによって、他人に損害を加えた場合には、国又は公共団体に損害賠償の責を負わしめて、ひろく国民の権益を擁護することをもって、その立法の趣旨とするものと解すべきである。
― 最判昭和31年11月30日
外形標準説のポイント:
- 公務員の主観的意図は問わない
- 客観的に職務行為の外形を備えていれば足りる
- 公務員が私的な目的で権限を行使した場合でも、外形上職務行為であれば該当する
具体例: 非番の警察官が制服を着用して犯罪行為を行った場合、客観的には職務執行の外形を備えているため、「職務を行うについて」の要件を満たします。
要件4・5：故意過失と違法性
国家賠償法1条の「故意又は過失」と「違法に」の関係については、判例は職務行為基準説の立場を採用しています。
国家賠償法一条一項は、国又は公共団体の公権力の行使に当たる公務員が個別の国民に対して負担する職務上の法的義務に違背して当該国民に損害を加えたときに、国又は公共団体がこれを賠償する責に任ずることを規定するものである。
― 最判昭和60年11月21日（在宅投票制度廃止事件）
職務行為基準説: 公務員が職務上尽くすべき注意義務に違反したかどうかを基準として、過失と違法性を一体的に判断する考え方です。
要件6：損害と因果関係
公務員の違法行為と損害との間に相当因果関係が必要です。損害には、財産的損害（積極損害・消極損害）のほか、精神的損害（慰謝料）も含まれます。
公務員個人の責任
国家賠償法1条1項に基づく責任の主体は国又は公共団体であり、公務員個人は被害者に対して直接責任を負いません。これが公務員個人責任否定説（判例の立場）です。
国又は公共団体の公務員による一連の職務上の行為の過程において他人に被害を生ぜしめた場合において、それが具体的にどの公務員のどのような違法行為によるものであるかを特定することができなくても、右の一連の行為のうちのいずれかに行為者の故意又は過失による違法行為があったのでなければ被害が生ずることはなかったであろうと認められ、かつ、それがどの行為であるにせよこれによる被害につき行為者の属する国又は公共団体が法一条一項による損害賠償責任を負うべきものと認められるときは、国又は公共団体に対する損害賠償請求についてはその特定をしなくても差し支えない。
― 最判昭和57年4月1日
公務員個人への求償（1条2項）
前項の場合において、公務員に故意又は重大な過失があつたときは、国又は公共団体は、その公務員に対して求償権を有する。
― 国家賠償法 第1条2項
被害者は国又は公共団体に対してのみ賠償請求でき、公務員個人に対して直接賠償請求することはできません。国又は公共団体が賠償した後、故意又は重大な過失がある場合に限り、公務員個人に対して求償することができます。
国家賠償法1条2項の求償権は、公務員に軽過失しかない場合でも行使することができる。○か×か。
規制権限の不行使と国家賠償
行政庁が法律上の規制権限を行使しなかった場合（不作為）についても、一定の要件の下で国家賠償法1条の責任が認められることがあります。
規制権限不行使の違法性の判断基準
判例は、規制権限の不行使が国家賠償法上違法となるかどうかについて、以下の要素を総合考慮して判断しています。
その権限を定めた法令の趣旨、目的や、その権限の性質等に照らし、具体的事情の下において、その不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるときは、その不行使により被害を受けた者との関係において、国家賠償法一条一項の適用上違法となる。
― 最判平成元年11月24日（宅建業者事件）
規制権限不行使に関する重要判例
パトカー追跡事件（最判昭和61年2月27日）
パトカーの追跡行為によって第三者が損害を受けた事案について、最高裁は以下のように判示しました。
警察官がパトカーで犯人を追跡する職務の執行中に、犯人の運転する車両が第三者に損害を加えた場合において、右追跡行為が国家賠償法一条一項にいう違法な行為に当たるか否かは、当該追跡行為の態様がその目的に照らして不相当であったかどうかによって判断すべきである。
立法不作為の国家賠償
国会の立法不作為（法律を制定しないこと又は法律を改廃しないこと）が国家賠償法上違法となるかどうかも重要な論点です。
在宅投票制度廃止事件（最判昭和60年11月21日）
最高裁は、国会議員の立法行為（立法不作為を含む）は原則として国家賠償法の適用上違法とならないとしつつ、例外的に違法となる場合があることを認めました。
国会議員の立法行為は、立法の内容が憲法の一義的な文言に違反しているにもかかわらず国会があえて当該立法を行うというごとき、容易に想定し難いような例外的な場合でない限り、国家賠償法一条一項の規定の適用上、違法の評価を受けない。
在外日本人選挙権訴訟（最大判平成17年9月14日）
在宅投票制度廃止事件の判例を変更し、立法不作為の違法性の判断基準を緩和しました。
立法の内容又は立法不作為が国民に憲法上保障されている権利を違法に侵害するものであることが明白な場合や、国民に憲法上保障されている権利行使の機会を確保するために所要の立法措置を執ることが必要不可欠であり、それが明白であるにもかかわらず、国会が正当な理由なく長期にわたってこれを怠る場合などには、例外的に、国会議員の立法行為又は立法不作為は、国家賠償法一条一項の規定の適用上、違法の評価を受ける。
在外日本人選挙権訴訟（最大判平成17年9月14日）は、立法不作為が国家賠償法上違法となる場合はないと判示した。○か×か。
国家賠償法1条と民法709条の関係
国家賠償法1条は、公務員の不法行為について民法709条の特別法として位置づけられます。
国家賠償法4条は、国家賠償法に規定がないものについて民法の規定によると定めています。したがって、損害賠償の範囲、過失相殺、消滅時効等については民法の規定が適用されます。
試験での出題ポイント
国家賠償法1条に関する問題は、条文知識と判例知識の両方が問われます。
条文知識として暗記すべき事項
- 1条1項の6要件: 公務員・公権力の行使・職務行為性・故意過失・違法性・損害因果関係
- 公権力の行使の範囲: 広義説（私経済作用と2条の営造物管理を除くすべて）
- 求償権の要件: 故意又は重大な過失（1条2項）
- 公務員個人の責任: 被害者に対して直接責任を負わない（判例）
頻出のひっかけパターン
まとめ
国家賠償法1条に関する重要ポイントを整理します。
- 6要件: 公務員の公権力の行使について、職務を行うにつき、故意又は過失により、違法に、他人に損害を加えたこと
- 公権力の行使: 広義説により、私経済作用と2条の営造物管理を除くすべての行政活動を含む
- 職務行為性: 外形標準説により、客観的に職務行為の外形を備えていれば足りる
- 公務員個人の責任: 被害者に対して直接責任を負わない。求償は故意又は重大な過失がある場合のみ
- 規制権限の不行使: 不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠く場合に違法となる
- 立法不作為: 権利侵害が明白な場合等に例外的に違法となりうる（在外選挙権訴訟で基準緩和）
国家賠償法1条は条文自体は短いですが、要件ごとに重要判例が集積しており、判例の立場を正確に理解することが試験対策の鍵となります。特に公権力の行使の範囲、外形標準説、公務員個人の責任否定、規制権限不行使の判断基準は頻出テーマです。